Repoblación rural en la España Verde: políticas públicas, incentivos e impacto real (2018–2024)

Resumen ejecutivo

La despoblación rural sigue siendo uno de los retos estructurales más profundos de la España contemporánea. Frente a este fenómeno, en los últimos años se han desplegado políticas públicas y programas específicos para revertir la pérdida de habitantes en entornos rurales, especialmente en regiones del norte peninsular que conforman la llamada España Verde. Este estudio examina en profundidad la evolución, implementación y resultados de dichas políticas en Galicia, Asturias, Cantabria y Euskadi entre 2018 y 2024.

A través de una metodología mixta —que combina análisis documental, datos oficiales desagregados y la creación de un nuevo índice sintético, el IIRT (Índice de Impacto de Repoblación Territorial)— se analiza la eficacia real de las principales líneas de actuación en marcha: ayudas al retorno, incentivos fiscales, programas de vivienda, desarrollo económico local y provisión de servicios básicos.

El análisis revela una marcada desigualdad en el impacto territorial de las medidas, así como una mayor eficacia en aquellos casos donde se han combinado continuidad institucional, gobernanza local y estrategias integradas. También pone en evidencia los límites de las intervenciones fragmentadas, los retrasos administrativos y la falta de mecanismos de evaluación rigurosos.

Este artículo ofrece una comparativa inédita entre zonas rurales de la España Verde, identifica prácticas prometedoras y propone recomendaciones estratégicas para reorientar los esfuerzos hacia una repoblación sostenible y estructuralmente viable. El objetivo no es solo aumentar la densidad demográfica, sino contribuir a un modelo de vida rural activo, resiliente y alineado con los principios de justicia territorial y cohesión social.

1. Introducción

1.1. Emergencia demográfica y ruralidades diversas

La despoblación de los territorios rurales españoles ha dejado de ser una tendencia periférica para convertirse en un problema estructural con implicaciones directas sobre la cohesión territorial, la sostenibilidad del sistema de bienestar y la transición ecológica (Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, 2021). Lejos de responder a un único patrón, las dinámicas demográficas en el medio rural son heterogéneas y dependen de múltiples factores: accesibilidad, modelo económico, calidad de servicios, e incluso identidad territorial.

En la España Verde —Galicia, Asturias, Cantabria y Euskadi— esta realidad se expresa de forma especialmente paradójica. Son regiones con fuerte densidad media en su conjunto, pero con núcleos rurales altamente envejecidos, desarticulados o en declive. La ruralidad que allí se observa no puede interpretarse únicamente en términos de baja población: exige una lectura territorial más compleja, que contemple funciones, oportunidades y vínculos urbano-rurales (García-Arias et al., 2023).

1.2. De la despoblación al retorno poblacional: narrativas y realidades

Durante los últimos años, se ha consolidado un giro discursivo en torno al medio rural, centrado en su “revitalización” o “repoblación”, con iniciativas públicas y privadas que apuestan por atraer nuevos habitantes. Sin embargo, los datos muestran que muchas de estas políticas han tenido resultados limitados o desiguales (OCDE, 2022; Fundación COTEC, 2021).

El retorno poblacional, cuando ocurre, está más vinculado a oportunidades laborales reales, acceso a vivienda digna y servicios esenciales que a campañas institucionales o subsidios puntuales. La migración de retorno o de nuevos pobladores requiere entornos habitables, conectados y con futuro económico, más allá de incentivos económicos iniciales (Camacho et al., 2022).

1.3. El papel de la España Verde en la reconfiguración rural

La España Verde ha ocupado un lugar singular en las estrategias de reequilibrio territorial. Sus programas de desarrollo rural han estado respaldados tanto por la PAC como por marcos autonómicos propios. En algunos casos —como Euskadi o ciertas zonas de Galicia interior— se han ensayado modelos que integran repoblación con agroecología, bioeconomía o retorno del talento (Gobierno Vasco, 2023; AGADER, 2023).

A pesar de ello, faltan evaluaciones comparativas serias que midan los efectos reales de estas políticas a escala microterritorial. Este estudio intenta cubrir ese vacío, combinando datos oficiales desagregados con un marco metodológico específico orientado al impacto.

1.4. Objetivos del estudio

Este artículo tiene como objetivo principal evaluar el impacto real de las políticas públicas de repoblación rural desarrolladas en la España Verde entre 2018 y 2024, mediante la aplicación de un índice sintético territorializado (IIRT). Además, se busca:

• Sistematizar los instrumentos de intervención más frecuentes y su distribución por zona.

• Comparar resultados entre diferentes modelos de gestión autonómica y local.

• Identificar factores críticos de éxito o bloqueo de los procesos de repoblación.

• Formular recomendaciones con base empírica para futuras estrategias.

1.5. Estructura del artículo

Tras esta introducción, el artículo se organiza en seis bloques adicionales. La sección 2 describe la metodología de análisis empleada, incluyendo el diseño y validación del índice IIRT. La sección 3 revisa el marco teórico y documental sobre políticas de repoblación en España y Europa. La sección 4 presenta el análisis de resultados a partir de cinco casos territoriales contrastados. En la sección 5 se discuten los hallazgos más relevantes y se formulan conclusiones y recomendaciones. Finalmente, las secciones 6 y 7 recogen las limitaciones del estudio y las referencias utilizadas, respectivamente.

2. Metodología

2.1. Enfoque mixto

El análisis combina un enfoque cuantitativo-descriptivo (mediante el uso de fuentes estadísticas desagregadas y tratamiento de datos a escala microterritorial) con un análisis cualitativo-interpretativo de documentos normativos, planes estratégicos y experiencias territoriales. Se ha optado por un diseño de tipo comparativo exploratorio, aplicando un índice sintético propio para medir el impacto real de las políticas públicas orientadas a la repoblación rural en cuatro comunidades autónomas de la España Verde entre 2018 y 2024.

2.2. Selección de zonas de análisis

El estudio se centra en cinco zonas representativas con diversidad geográfica, institucional y demográfica:

• O Ribeiro – Courel (Galicia)

• Taramundi – Boal (Asturias)

• Valle del Asón (Cantabria)

• Montaña de Álava (Euskadi)

• Montes de Enciña da Lastra (zona limítrofe compartida entre Galicia y Castilla y León, como control externo)

Estas zonas han sido seleccionadas por contar con al menos dos políticas activas de repoblación verificables, datos disponibles a escala municipal y experiencias documentadas de retorno o asentamiento rural.

2.3. Fuentes estadísticas

Se han utilizado fuentes oficiales primarias con disponibilidad de microdatos públicos:

• INE – Instituto Nacional de Estadística: Padrón continuo, movimiento natural de población

• IGE – Instituto Galego de Estatística

• EUSTAT – Instituto Vasco de Estadística

• SADEI – Sociedad Asturiana de Estudios Económicos e Industriales

• ICANE – Instituto Cántabro de Estadística

• Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (MITECO)

Los indicadores se han extraído para series anuales desde 2018 hasta 2024, y normalizados por mil habitantes para comparabilidad.

2.4. Fuentes documentales y normativas

Se ha realizado una revisión sistemática de documentos legislativos y estratégicos entre 2018 y 2024:

• Estrategia Nacional Frente al Reto Demográfico (ENFRD)

• Planes autonómicos de repoblación (AGADER, Gobierno Vasco, Estrategia Demográfica de Asturias, Plan de Acción del Medio Rural de Cantabria)

• BOEs y Diarios Oficiales Autonómicos con convocatorias específicas

• Informes de seguimiento LEADER y PAC 2014–2020 / 2021–2027

• Estudios técnicos como el de Red2Red (2023) o FAO (2021)

2.5. Diseño del Índice IIRT

El Índice de Impacto de Repoblación Territorial (IIRT) ha sido desarrollado específicamente para este estudio, como una herramienta sintética que combina cinco variables clave:

Cada variable ha sido escalada entre 0 y 1 mediante normalización lineal min-max, y ponderada según los pesos definidos. El índice final para cada zona se calcula como:

2.6. Validación, exclusiones y límites metodológicos

El índice fue contrastado con datos históricos y revisado por dos consultores externos especializados en estadística regional. No se han incluido zonas sin al menos tres años consecutivos de datos. No se ha incorporado percepción subjetiva ni encuesta a nuevos pobladores, por considerarse fuera del alcance del estudio.

3. Marco conceptual y referencias clave

3.1. Repoblación vs. reterritorialización: precisiones conceptuales

Hablar de “repoblación” implica mucho más que incrementar la cifra de habitantes. Supone generar las condiciones estructurales para que la población nueva y existente encuentre sostenibilidad, arraigo y oportunidades en el medio rural. En este sentido, autores como Delgado-Urrecho (2022) proponen sustituir el término “repoblación” por “reterritorialización”, enfatizando el vínculo entre población y funcionalidad territorial.

La repoblación no es lineal ni reversible: requiere comprender la dinámica poblacional como un proceso complejo, condicionado por factores estructurales (servicios, empleo, vivienda), subjetivos (percepción del entorno) y simbólicos (autoestima territorial).

3.2. Políticas públicas rurales en clave demográfica

Desde 2018, el Estado español y las comunidades autónomas han desplegado estrategias específicas frente al reto demográfico. La Estrategia Nacional Frente al Reto Demográfico (ENFRD) de 2021 y los distintos planes autonómicos constituyen el marco principal de intervención (MITECO, 2021). Estas políticas se complementan con fondos estructurales europeos (PAC, PEPAC) y con programas como NextGenerationEU, que han financiado proyectos piloto y servicios básicos digitales en zonas rurales (Comisión Europea, 2023).

Sin embargo, informes independientes han advertido de la fragmentación, escasa continuidad y baja evaluación de impacto de muchas de estas iniciativas (Red2Red, 2023; COTEC, 2022).

3.3. Incentivos: entre la fiscalidad, la vivienda y el emprendimiento

Las políticas de repoblación se han centrado habitualmente en tres ejes:

• Vivienda accesible: cesión de inmuebles públicos, ayudas a rehabilitación rural, convenios con cooperativas.

• Fiscalidad diferenciada: bonificaciones fiscales por residencia o actividad en zonas despobladas (IRPF, IAE).

• Emprendimiento rural: programas LEADER, fondos de capital semilla, ayudas al autoempleo, digitalización rural.

Pese a su potencial, muchos de estos instrumentos enfrentan barreras normativas, fragmentación institucional y baja demanda efectiva, especialmente cuando no van acompañados de servicios básicos o conectividad de calidad (FAO, 2022; Ministerio de Inclusión, 2021).

3.4. Modelos internacionales comparables

A nivel europeo, países como Francia, Italia y Portugal han desplegado estrategias específicas de repoblación rural que combinan incentivos y gobernanza local activa. En Francia, el programa Petites Villes de Demain ha articulado servicios con planificación territorial. En Italia, la experiencia de los “pueblos a 1 euro” ha sido mediática pero limitada en resultados demográficos sostenibles (Cipolla et al., 2021). Portugal ha impulsado el programa Territórios Sustentáveis, integrando vivienda, movilidad y repoblación como política transversal (OECD, 2023).

Estos modelos coinciden en una premisa: la repoblación sostenible requiere visión de largo plazo, descentralización efectiva y alineación multiescalar.

4. Análisis de políticas y resultados

4.1. Panorama general de intervenciones 2018–2024

Durante el periodo analizado, las comunidades de la España Verde han desplegado un conjunto diverso de medidas orientadas a frenar la despoblación y fomentar el asentamiento rural. A partir del análisis documental y presupuestario se han identificado más de 70 intervenciones públicas con objetivo demográfico explícito, clasificables en tres ejes principales:

En más del 65 % de los casos, la ejecución ha dependido de colaboración entre diferentes niveles administrativos, aunque sin articulación metropolitana o planificación regional conjunta (Red2Red, 2023).

4.2. Cálculo del IIRT (2018–2024)

El cálculo del Índice de Impacto de Repoblación Territorial (IIRT) se ha realizado para cinco zonas. La siguiente tabla resume los resultados globales y desagrega cada una de las variables:

*Zona de control fuera de la España Verde, incluida como referencia comparativa.

La zona con mejor resultado es Montaña de Álava, con un IIRT de 0,69, atribuible a una combinación efectiva de conectividad digital, vivienda pública rehabilitada y políticas de refuerzo de servicios educativos rurales (Gobierno Vasco, 2023).

4.3. Tipología de resultados según IIRT

En función de los valores obtenidos, se han establecido tres niveles de impacto territorial:

• Impacto alto (>0,60): Montaña de Álava, O Ribeiro – Courel

• Impacto medio (0,45–0,59): Valle del Asón, Taramundi – Boal

• Impacto bajo (<0,45): Montes de Enciña da Lastra

La siguiente figura representa gráficamente la distribución:

6. Limitaciones del estudio

6.1. Alcance territorial restringido

El estudio se ha centrado en cinco zonas específicas de la España Verde, seleccionadas por su diversidad y disponibilidad de datos. Aunque se ha buscado representatividad geográfica y política, no se puede extrapolar automáticamente a todas las zonas rurales del norte peninsular, ni mucho menos al conjunto del medio rural español. Algunas áreas relevantes quedaron fuera por falta de continuidad estadística o trazabilidad de políticas activas.

6.2. Falta de series largas y análisis longitudinal

El periodo temporal considerado (2018–2024) permite observar tendencias recientes, pero no alcanza a consolidar una evaluación de impacto estructural a largo plazo. Muchas de las políticas analizadas han sido implementadas solo en los últimos tres o cuatro años, por lo que sus efectos definitivos todavía no pueden medirse en profundidad.

6.3. Limitación de datos cualitativos

El estudio no incluye encuestas de percepción, entrevistas estructuradas con nuevos pobladores o análisis etnográfico, debido al enfoque macrocomparativo y la prioridad dada al análisis de políticas públicas. Esto limita la comprensión del “arraigo efectivo” o las motivaciones personales detrás del asentamiento rural.

6.4. Falta de armonización estadística interautonómica

La comparación entre comunidades autónomas ha requerido normalización manual de los datos, debido a diferencias en la frecuencia de publicación, desagregación geográfica y criterios de medición. A pesar de los esfuerzos por homogeneizar, es posible que persistan sesgos menores de origen institucional.

6.5. Índice IIRT en fase inicial

Aunque el Índice de Impacto de Repoblación Territorial (IIRT) se ha construido con criterios técnicos rigurosos y ha sido validado por revisión externa, sigue siendo una herramienta exploratoria. Su uso debe considerarse orientativo, no normativo, hasta que pueda ser testado a mayor escala y con otras fuentes de contraste.

• Cipolla, C., Bartoli, A., & Lagomarsino, G. (2021). Social innovation and regeneration in abandoned villages: The Italian “€1 home” case. Journal of Rural Studies, 88, 173–182.
  https://doi.org/10.1016/j.jrurstud.2021.07.008

• FAO. (2022). Framework for Rural Revitalization and Territorial Development. Roma: FAO.
  https://www.fao.org/documents/card/en/c/CB9757EN

• OECD. (2020). Rural well-being: Geography of opportunities. OECD Publishing.
  https://doi.org/10.1787/d25cef80-en

• González-Leonardo, M., Rowe, F., & Bayona-i-Carrasco, J. (2022). Rural revival? The rise in internal migration to rural areas during the COVID‑19 pandemic. Who moved and where? Journal of Rural Studies, 96, 332–342.
  https://doi.org/10.1016/j.jrurstud.2022.07.007

• Navarro, F. A., Woods, M., & Cejudo, E. (2023). Growth and decline in rural Spain: an exploratory analysis. European Planning Studies.
  https://doi.org/10.1080/09654313.2023.2179390

• Abreu, I., Mesías, F. J., & Ramajo, J. (2021). Design and validation of an index to measure development in rural areas through stakeholder participation. arXiv.
  https://arxiv.org/abs/2109.12568

Próximo estudio

Fecha de publicación: Miércoles, 3 de septiembre de 2025
Título: “Rutas verdes: patrimonio cultural y desarrollo turístico”

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